警惕！農民“出售”宅基地上房(fáng)屋被判刑！

最高(gāo)人(rén)民法院

關于個(gè)人(rén)違法建房(fáng)出售行爲如何适用(yòng)法律問題的(de)答(dá)複

法[2010]395号

貴州省高(gāo)級人(rén)民法院：

       你院《關于個(gè)人(rén)違法建房(fáng)出售行爲如何适用(yòng)法律的(de)請示》([2010]黔高(gāo)法研請字第2号)收悉。經研究，并征求相關部門意見，答(dá)複如下(xià)：

       一、你院請示的(de)在農村(cūn)宅基地、責任田上違法建房(fáng)出售如何處理(lǐ)的(de)問題，涉及面廣，法律、政策性強。據了(le)解，有關部門正在研究制定政策意見和(hé)處理(lǐ)辦法，在相關文件出台前，不宜以犯罪追究有關人(rén)員(yuán)的(de)刑事責任。

       二、從來(lái)函反映的(de)情況看，此類案件在你省部分(fēn)地區(qū)發案較多(duō)。案件處理(lǐ)更應當十分(fēn)慎重。要積極争取在黨委統一領導下(xià)，有效協調有關方面，切實做(zuò)好案件處理(lǐ)的(de)善後工作，确保法律效果與社會效果的(de)有機統一。

       三、辦理(lǐ)案件中，發現負有監管職責的(de)國家機關工作人(rén)員(yuán)有渎職、受賄等涉嫌違法犯罪的(de)，要依法移交相關部門處理(lǐ)；發現有關部門在履行監管職責方面存在問題的(de)，要結合案件處理(lǐ)，提出司法建議(yì)，促進完善社會管理(lǐ)。
       此複。

中華人(rén)民共和(hé)國最高(gāo)人(rén)民法院

二0一0年十一月(yuè)一日

解讀:

2010年5月(yuè)，貴州省高(gāo)級人(rén)民法院就有關人(rén)員(yuán)與農民聯合在農村(cūn)宅基地、責任田上違法建房(fáng)出售如何适用(yòng)法律的(de)問題請示最高(gāo)人(rén)民法院。經認真研究，并征求了(le)有關部門的(de)意見，最高(gāo)人(rén)民法院于2010年11月(yuè)2日作出《關于個(gè)人(rén)違法建房(fáng)出售行爲如何适用(yòng)法律問題的(de)答(dá)複》（法[ 2010]395号，以下(xià)簡稱《答(dá)複》）。現将《答(dá)複》所涉問題的(de)由來(lái)、相關考慮及經過解讀如下(xià)：

一、 問題由來(lái) 

貴州省高(gāo)級人(rén)民法院反映，近年來(lái)，該省部分(fēn)地區(qū)個(gè)人(rén)違法建房(fáng)出售行爲較爲普遍，城(chéng)鎮居民以拆少還(hái)多(duō)、高(gāo)額補償等作爲報酬，在城(chéng)鄉結合部、城(chéng)市開發區(qū)和(hé)“城(chéng)中村(cūn)”，與有地農民通(tōng)過“合作建房(fáng)”、“合夥聯營”的(de)方式，在農民所有的(de)宅基地或者部分(fēn)農用(yòng)地上，未經批準或者超出批準範圍、面積違法修建住宅樓，除部分(fēn)用(yòng)于償還(hái)農民外，多(duō)數被出售或者出租。此類非法房(fáng)屋的(de)購(gòu)買者多(duō)爲進城(chéng)務工人(rén)員(yuán)、低收入職工等低收人(rén)群體。 

據調查，有的(de)縣城(chéng)區(qū)此類非法房(fáng)屋建築總量達1485套15餘萬平方米，有的(de)達到2000多(duō)套，有的(de)整條街(jiē)都是非法建造的(de)房(fáng)屋。非法建房(fáng)出售行爲具有的(de)社會危害性主要表現爲：

一足嚴重違反國家土地管理(lǐ)、城(chéng)市規劃等法律法規，無序占用(yòng)大(dà)量農村(cūn)集體土地，影(yǐng)響城(chéng)鎮化(huà)發展和(hé)農村(cūn)土地管理(lǐ)制度改革。

二是違法建造的(de)房(fáng)屋一般都存在質量安全隐患，建築隊伍無資質或者證照(zhào)不全、偷工減料等現象較爲普遍，買房(fáng)人(rén)生命财産安全無保障。

三是緻國家稅費大(dà)量流失，由于此類行爲均爲非法，不依法登記和(hé)辦理(lǐ)各種手續，相關部門無法要求其繳納各種稅費。

四是由于違法建築被拆除或者違法建造行爲被勒令停止後，大(dà)量買房(fáng)人(rén)極有可(kě)能既得(de)不到所購(gòu)房(fáng)屋，又無法收回購(gòu)房(fáng)款，遭受重大(dà)損失，引發群體性事件，形成社會不穩定因素。 

鑒于此類行爲較爲嚴重的(de)社會危害性，且涉及面廣，法律、政策性強，對(duì)能否适用(yòng)刑法追究有關人(rén)員(yuán)的(de)刑事責任存在不同認識，故就該問題請示最高(gāo)人(rén)民法院。

二、 主要争議(yì)問題 

由于個(gè)人(rén)違法建房(fáng)出售行爲在一些地區(qū)較爲普遍，違反土地管理(lǐ)法律法規和(hé)城(chéng)鎮總體規劃，’嚴重影(yǐng)響當地房(fáng)地産市場(chǎng)秩序和(hé)稅費收入，同時(shí)給社會穩定造成隐患。一種意見認爲對(duì)此類行爲應以犯罪處理(lǐ)，以緻有些案件已進入刑事訴訟程序。另一種意見認爲，我國刑法沒有對(duì)個(gè)人(rén)違法建房(fáng)出售行爲定罪處罰的(de)規定，也(yě)沒有司法解釋對(duì)此類行爲是否構成非法經營罪予以明(míng)确，在沒有窮盡經濟、行政管理(lǐ)手段，涉案群衆無法妥善安置的(de)情況下(xià)，以犯罪處理(lǐ)此類行爲，不但違反了(le)罪刑法定原則，也(yě)會出現打擊面過寬的(de)問題，影(yǐng)響社會和(hé)諧，造成的(de)法律和(hé)社會問題可(kě)能更爲嚴重，極有可(kě)能引發大(dà)量申訴和(hé)群體性上訪。綜合各種因素，對(duì)此類行爲不能以犯罪赴理(lǐ)。綜上，對(duì)此類行爲的(de)争議(yì)主要是，能否以犯罪追究行爲人(rén)的(de)刑事責任？如果追究行爲人(rén)的(de)刑事責任，應以何罪名追究？

三、 答(dá)複意見及其理(lǐ)由 

1．根據對(duì)此類行爲性質、特點等的(de)分(fēn)析，我們認爲，此類行爲不符合非法經營罪、逃稅罪、非法轉讓、倒賣土地使用(yòng)權罪、非法占用(yòng)農用(yòng)地罪等的(de)犯罪構成。 

(1)不構成非法經營罪。有意見認爲，此類行爲屬于刑法第二百二十五條第（四）項規定的(de)“其他(tā)嚴重擾亂市場(chǎng)秩序的(de)非法經營行爲”。此類行爲違反了(le)國家相關規定，并具有嚴重的(de)社會危害性，應當以非法經營罪追究行爲人(rén)的(de)刑事責任。我們認爲，非法經營罪不是“口袋罪”，犯罪對(duì)象應僅限于專營、專賣物(wù)品或者限制買賣的(de)物(wù)品；司法解釋對(duì)屬于“其他(tā)嚴重擾亂市場(chǎng)秩序的(de)非法經營行爲”都予以了(le)具體化(huà)，如《最高(gāo)人(rén)民法院關于審理(lǐ)擾亂電信市場(chǎng)管理(lǐ)秩序案件具體應用(yòng)法律若幹問題的(de)解釋》将擾亂電信市場(chǎng)管理(lǐ)秩序情節嚴重的(de)行爲認定爲非法經營罪，等等。在無司法解釋明(míng)确規定的(de)情況下(xià)，不能簡單地将一種行爲認定爲非法經營犯罪。社會上普遍存在的(de)“黑(hēi)中介”、“黑(hēi)出租車”等違法經營行爲，與此類行爲具有相似之處，但是由于沒有司法解釋的(de)明(míng)确規定，不能作爲非法經營罪處罰。 

(2)不構成逃稅罪。有意見認爲，此類行爲逃避繳納了(le)大(dà)量稅款，造成國家稅收的(de)流失，應以逃稅罪處罰。我們認爲，繳納稅款的(de)主體都應當是經有關機關依法登記确認的(de)适格主體，此類行爲的(de)主體不是适格的(de)納稅主體，以逃稅罪處理(lǐ)，等于變相承認了(le)此類行爲的(de)合法性，如果繳納了(le)相應稅款是否就應以合法行爲對(duì)待？非法建築能否相應轉爲合法建築？這(zhè)種以罰代批的(de)行爲，隻會助長(cháng)非法建售房(fáng)屋行爲的(de)泛濫。 

(3)不構成非法轉讓、倒賣土地使用(yòng)權罪，非法占用(yòng)農用(yòng)地罪。我們認爲，行爲人(rén)與農民聯合建造的(de)房(fáng)屋，一般是在農民自有的(de)宅基地上，幾乎不存在非法占用(yòng)耕地、林(lín)地的(de)情況。對(duì)此類行爲，應當重點懲治與農民聯合建房(fáng)的(de)城(chéng)鎮居民，而非農民，但是，此類人(rén)又多(duō)數不是宅基地、農用(yòng)地的(de)使用(yòng)權人(rén)，不存在非法轉讓的(de)問題；即便有非法轉讓、倒賣土地使用(yòng)權、非法占用(yòng)農用(yòng)地行爲，根據相關司法解釋，非法轉讓、倒賣基本農田五畝以上的(de)才可(kě)定罪處罰，由于此類行爲非法轉讓、倒賣、占用(yòng)的(de)土地數量一般較小，達不到定罪處罰的(de)标準，無法對(duì)相關人(rén)員(yuán)予以刑事處罰。 

2．從國家大(dà)局和(hé)相關政策看，對(duì)此類行爲處理(lǐ)亦應十分(fēn)慎重。此類行爲涉及農村(cūn)集體土地曆有權、宅基地使用(yòng)權和(hé)集體建設用(yòng)地使用(yòng)權等問題，是“三農”問題的(de)重要組成部分(fēn)，關涉農民根本利益和(hé)社會穩定和(hé)諧。黨的(de)十七屆三中全會通(tōng)過的(de)《中共中央關于推進農村(cūn)改革發展若幹重大(dà)問題的(de)決定》和(hé)中央有關文件，都提出了(le)開展農村(cūn)土地管理(lǐ)制度試點改革的(de)要求，鼓勵有條件的(de)地方開展農村(cūn)集體産權制度和(hé)農村(cūn)集體建設用(yòng)地流轉改革試點。國務院相關職能部門正在開展農村(cūn)土地制度改革試點工作調研，其中亦涉及利用(yòng)農村(cūn)土地建房(fáng)出售行爲的(de)定性問題。在調研工作未有結論的(de)情況下(xià)，對(duì)此類行爲不能貿然以犯罪處理(lǐ)。 

3．從中央有關部門反饋的(de)意見看，多(duō)數認爲不宜以犯罪處理(lǐ)此類問題。爲确保答(dá)複能夠準确把握法律、政策精神，取得(de)良好法律和(hé)社會效果，我院專門就該問題的(de)處理(lǐ)征求了(le)全國人(rén)大(dà)常委會法工委、國務院法制辦、最高(gāo)人(rén)民檢察院、公安部、國土資源部、農業部、住房(fáng)和(hé)城(chéng)鄉建設部以及我院相關部門意見。從各部門反饋的(de)意見看，多(duō)數不贊成以刑罰追究有關人(rén)員(yuán)的(de)刑事責任。這(zhè)些意見主要包括：(1)此類行爲與“小産權房(fáng)”行爲具有相似之處。目前，中央成立了(le)由中央農村(cūn)工作領導小組辦公室、國土資源部、住房(fáng)和(hé)城(chéng)鄉建設部等14個(gè)部門組成的(de)全國“小産權房(fáng)”問題清理(lǐ)工作領導小組，領導小組已召開相關會議(yì)，按照(zhào)“先清查、後處理(lǐ)”的(de)要求，啓動了(le)全國“小産權房(fáng)”問題清理(lǐ)工作。領導小組辦會室已成立土地政策組、住房(fáng)和(hé)建設政策組，專門負責有關政策的(de)研究起草(cǎo)工作，違法建售“小産權房(fáng)”行爲的(de)違法性質确定、妥善處理(lǐ)衆多(duō)違法建造房(fáng)屋購(gòu)買者的(de)“權益保障”等問題，是需要研究解決的(de)重點内容。(2)此類行爲可(kě)能涉及非法轉讓土地、未經批準占用(yòng)土地、未依法取得(de)鄉村(cūn)建設規劃許可(kě)證或者未按照(zhào)鄉村(cūn)建設規劃許可(kě)證的(de)規定進行建設等問題，涉及農民最爲重要的(de)土地問題。對(duì)此類行爲，土地管理(lǐ)法、城(chéng)鄉規劃法等法律法規分(fēn)别規定了(le)相應的(de)法律責任，在有關政策出台前，應按照(zhào)現有法律法規的(de)有關規定妥善處置“小産權房(fáng)”問題，有關政策出台後，再依照(zhào)相關政策辦理(lǐ)。(3)有關部門，如國土資源部，已開始采取措施查處有關違法案件，同時(shí)，注重健全制度，完善制止和(hé)查處機制，對(duì)行政執法監察的(de)各個(gè)工作環節進行細化(huà)和(hé)規範，強化(huà)責任追究，從源頭上防範和(hé)制止違法行爲的(de)發生。